NOTA DE LA ASESORÍA JURÍDICA SOBRE EL CÉNTIMO SANITARIO I

CONSIDERACIÓN GENERAL
La sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, Sala Tercera,
declara que es contrario al artículo 3, apartado 2, de la Directiva 92/12/CEE del
Consejo, de 25 de febrero de 1992, relativa al régimen general, tenencia, circulación
y controles de los productos objeto de impuestos especiales, el llamado “céntimo
sanitario” establecido por el artículo 9 de la Ley 24/2001, de 27 de diciembre, de
medidas fiscales, administrativas y del orden social, en su versión modificada por el
art. 7 de la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y
del orden social. Dicho Impuesto ha estado en vigor hasta el 1 de enero de 2013,
fecha en que fue abolido por la disposición derogatoria tercera de la Ley 2/2012, de
presupuestos generales del Estado para el año 2012, quedando integrado en el marco
general del Impuesto sobre hidrocarburos.
El citado Impuesto, conocido con las siglas IVMDH (Impuesto sobre las
Ventas Minoristas de Determinados Hidrocarburos), era un impuesto indirecto que
se percibía en la fase de venta de los hidrocarburos dedicados al abastecimiento de
toda clase de vehículos de transporte por carretera, concretamente las gasolinas, el
gasóleo, el fuelóleo y el queroseno no utilizado como combustible de calefacción.
El IVMDH se exigía a un tipo estatal y otro autonómico, siendo el tipo estatal
24€ por 1000 litros para las gasolinas y el gasóleo. En cuanto a las Comunidades
Autónomas el gravamen alcanzó su valor máximo de 4,8 céntimos tanto para
gasolina como gasóleo en nueve comunidades autónomas, que fueron Cantabria,
Castilla y León, Extremadura, Andalucía, Castilla-La Mancha, Murcia, Valencia,
Cataluña y Baleares. En Navarra se situó en 2,4 céntimos por litro, frente a los 1,7
céntimos de Madrid, mientras que en Asturias fue de 4,8 céntimos para la gasolina y
de 4 céntimos para el gasóleo. En Galicia osciló entre 2,4 céntimos para la gasolina y
1,2 céntimos para el gasóleo. Solo tres Comunidades Autónomas, que son Euskadi,
Via Laietana, 32-34,4º 08003 BARCELONA
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La Rioja y Aragón, decidieron no aplicar este gravamen, lo que contribuyó a que los
precios de venta al público en esas regiones fueran inferiores a los del resto del
territorio nacional. Canarias tampoco lo aplicó, si bien esta comunidad se rige por un
régimen fiscal de insularidad específico.
El IVMDH fue cedido a las Comunidades Autónomas en virtud del artículo
17.1,k) de la Ley 21/2001, de 27 de diciembre, afectándose sus rendimientos a las
mismas con el objeto de que estas financiasen el ejercicio de sus competencias en
sanidad y medio ambiente, y se repercutía sobre los adquirentes de los productos
gravados incorporándolo al precio pagado por el producto adquirido.
La sentencia del Tribunal de Justicia, ante la petición del Gobierno español y
de la Generalidad de Cataluña de que el Tribunal limitase los efectos en el tiempo de
la sentencia, en el supuesto de dar lugar al recurso, declara que no resulta procedente
limitar en el tiempo los efectos de la misma (epígrafe 50), habida cuenta que no
puede admitirse que la Generalidad y el Gobierno español hayan actuado de buena fe
al mantener el IVMDH en vigor durante más de diez años. Esto significa que la
Directiva y consecuentemente la sentencia, pueden y deben ser aplicadas incluso a
relaciones jurídicas nacidas y constituidas antes del pronunciamiento judicial, o sea
con efectos “ex tunc” (desde entonces), es decir desde la misma fecha en que se
aprobó la Ley 24/2001 declarada no conforme con el Derecho de la Unión Europea.
Esta declaración genera la obligación de resarcir los daños causados por la
norma antijurídica (el pago de un tributo ilegal) y se basa en el artículo 4.3 del
Tratado de la Unión Europea (antiguo artículo 10 del TCE) en virtud del cual los
Estados miembros deben adoptar las medidas apropiadas para asegurar el
cumplimiento de las obligaciones que les incumben en virtud del Derecho
comunitario ; encontrándose entre estas obligaciones la de eliminar las
consecuencias ilícitas de la violación de una norma de Derecho comunitario, como es
la Directiva en cuestión.
El Tribunal de Justicia de la CEE, actualmente UE, ha desarrollado una
doctrina precisando que cuando un Estado miembro contraviene una Directiva, como
ha acontecido en el caso presente, nace un derecho a indemnización para los
perjudicados siempre y cuando concurran tres requisitos: a) Que el resultado
prescrito por la Directiva implique la atribución de derechos para los particulares; b)
Que el contenido de estos derechos pueda ser identificado basándose en las
disposiciones de la Directiva (requisito conocido como “violación suficientemente
caracterizada”); y, c) Que exista una relación de causalidad entre el incumplimiento
de la obligación que incumple el Estado y el daño ocasionado a las personas
afectadas.
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El segundo de los requisitos es el que suele plantear mayores problemas.
Según la sentencia del Tribunal de Justicia de 5 de marzo de 1996, (epígrafes 55 y
56) dictada en los asuntos acumulados C-46/93 y C-48/93 (Brasserie du Pêcheur,
S.A.), citada por la del Tribunal Supremo de 20 de noviembre de 2013, el criterio
decisivo para considerar que una violación del Derecho comunitario es
"suficientemente caracterizada" es el de la inobservancia manifiesta y grave, tanto por
parte de un Estado miembro como de una institución comunitaria, de los límites
impuestos a su facultad de apreciación. En este caso, al tratarse la Directiva
comunitaria de una norma armonizadora de los impuestos especiales tendente a
preservar la libertad de mercado evitando los obstáculos o interferencias que dichos
impuestos pueden suponer en las transacciones comunitarias, que además tiene
carácter tributario, el ámbito de apreciación de la citada Directiva es muy estrecho, de
suerte que la infracción de la misma no puede tener un carácter excusable y ha de
considerarse como una “violación suficientemente caracterizada”.
En cuanto a los otros dos requisitos es obvio que concurren en la medida en
que de la Directiva nace el derecho a no ser gravado por impuestos especiales que no
reúnan los requisitos exigidos por la misma, y es obvio que existe una relación de
causa a efecto entre el daño ocasionado (el pago antijurídico e indebido) y la ley que
estableció el impuesto de que se trata.
II
RECUPERACIÓN DE LAS CANTIDADES INGRESADAS POR EL
CÉNTIMO SANITARIO
En cuanto a la recuperación de las cantidades indebidamente ingresadas por el
IVMDH, siempre que se justifique el ingreso a través de los documentos o
justificantes que acrediten su pago y la relación de este pago con el solicitante de la
devolución, podrían seguirse las siguientes vías:
A) Responsabilidad patrimonial del Estado-legislador
La vía de acudir a la responsabilidad extra- contractual o patrimonial del
Estado por incumplimiento de la normativa del Derecho de la Unión, ha sido
reconocida reiteradamente por la jurisprudencia del Tribunal Supremo, mereciendo
destacarse entre otras sentencias la de 17 de diciembre de 2010, que revisando la
jurisprudencia anterior consagra también el principio de que los efectos
(indemnizatorios) de las leyes declaradas inconstitucionales o contrarias al Derecho
comunitario europeo (actualmente de la Unión) son “ex tunc”, o sea desde la
adopción y promulgación de la Ley y no desde la sentencia que la declara
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inconstitucional o contraria al Derecho de la Unión, así como la de 20 de noviembre
de 2013 que, refiriéndose a lo que ha de entenderse por “violación suficientemente
caracterizada”, señala que un Estado miembro no puede alegar dificultades internas o
disposiciones de su Ordenamiento jurídico nacional, ni siquiera constitucional, para
justificar la inobservancia de las obligaciones que resulten de las Directivas
comunitarias.
La reclamación por responsabilidad patrimonial entiendo que podría
comprender todas las cantidades pagadas por el mencionado Impuesto desde su
implantación hasta su derogación, que tuvo lugar en fecha 1 de enero de 2013 por la
disposición derogatoria tercera de la Ley 2/2012.
En otro orden de consideraciones conviene poner de relieve que los Estados
miembros no pueden liberarse de responsabilidad invocando el reparto interno de
competencias y las responsabilidades entre entidades existentes en su Ordenamiento
jurídico, en este caso el Estado y la Generalidad de Cataluña y otras Comunidades
Autónomas que hubieran aplicado el IVMDH. En concreto, la sentencia de 1 de
junio de 1999, caso Konle, C-302/97, en su epígrafe 62 señala que:
“Incumbe a cada Estado miembro garantizar que los particulares obtengan la
reparación del daño ocasionado por el incumplimiento del Derecho comunitario, sea
cual fuere la autoridad pública que haya incurrido en dicho incumplimiento y sea
cual fuera aquella a la que, con arreglo al Derecho del Estado miembro afectado, le
corresponda en principio hacerse cargo de dicha reparación. Por tanto, un Estado
miembro no puede invocar el reparto de competencias y responsabilidades entre las
entidades existentes en su ordenamiento jurídico interno para eximirse de su
responsabilidad a este respecto”.
Además, el artículo 140 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen
Jurídico de las Administraciones públicas y del Procedimiento Administrativo
Común, en la versión dada por el artículo 1.36 de la Ley 4/1999, de 13 de enero,
señala que cuando de la gestión dimanante de fórmulas conjuntas de actuación entre
varias Administraciones públicas se derive responsabilidad en los términos previstos
en la presente Ley, las administraciones intervinientes responderán de forma
solidaria.
Todo lo que aconseja dirigir la reclamación por responsabilidad patrimonial del
Estado a su máximo órgano de gobierno, el Consejo de Ministros, de conformidad
con lo dispuesto en el artículo 142.2 de la mencionada Ley y con el artículo 3 del
Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprobó el Reglamento de los
procedimientos de las Administraciones públicas en materia de responsabilidad
patrimonial.
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Recordemos, a este efecto, que la responsabilidad patrimonial o
extracontractual del Estado-legislador no es exigible ante el Parlamento sino ante las
Administraciones públicas correspondientes (art. 139. 3 de la expresada ley de
Régimen Jurídico).
En la reclamación, a tenor del artículo 6 .1 del citado Reglamento, se deberán
especificar las lesiones producidas (pago de un tributo ilegal), la presunta relación de
causalidad entre estas y la Ley que estableció el IVMDH (que va de suyo por el
hecho de la repercusión del gravamen en la compra de la gasolina o del gasóleo), la
evaluación económica de la responsabilidad patrimonial (consistente en la suma de
todos los importes pagados por el IVMDH, más los intereses a que a continuación se
aludirá), y el momento en que la lesión efectivamente se produjo (en este caso fue
continuada en el tiempo desde la implantación del IVMDH hasta su derogación),
debiendo acompañarse de cuantas alegaciones, documentos e informaciones se
estimen oportunos y de la proposición de prueba, concretando los medios de que
tratará de valerse el reclamante (en este caso no plantea especial dificultad dada la
claridad de los términos de la sentencia del Tribunal de Justicia de la UE soporte de
la reclamación, siempre, claro está, que se disponga de una prueba documental de los
pagos efectuados por el IVMDH).
Por lo que respecta al plazo de interposición de la reclamación, es el de un año,
en virtud de lo dispuesto en el artículo 142.5 de la expresada Ley de Régimen
Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo
Común, que la jurisprudencia del Tribunal Supremo (sentencia de 26 de julio de
2013, entre otras), lo aplica también a la acción de responsabilidad patrimonial por
acciones del Estado-legislador. Siendo el día inicial de ese plazo de un año el de la
publicación de la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea en el Diario
Oficial de la Unión Europea, que fue el día (...),1 toda vez que es dicha publicación la
que permite por primera vez tener conocimiento pleno de los elementos de “hecho” y
de “derecho” que integran la pretensión indemnizatoria, haciendo jurídicamente
posible el ejercicio de la acción de acuerdo con la conocida teoría de la “actio nata”
(por todas, sentencia del T.S. de 9 de octubre de 2012).
Finalmente, hay que decir que con respecto a los intereses de las cantidades
ingresadas por el IVMDH, pese a tratarse de una reclamación por responsabilidad
patrimonial, la jurisprudencia (sentencias de 5 de febrero y 15 de julio de 2000, 17 de
septiembre de 2010 y de 20 noviembre de 2013, entre otras muchas), ha señalado que
el principio general en materia de indemnización por responsabilidad patrimonial del
Estado es el de la "restitutio in integrum" o reparación integral del daño, lo que obliga
no sólo al abono de la cantidad indebidamente satisfecha a las arcas públicas, sino
1 Que sepamos, la sentencia todavía no ha sido publicada en el Boletín Oficial la Unión Europea. Tan sólo se le ha dado
publicidad el día 27 de febrero de 2014 a través del "comunicado de prensa" número 22/14 del Tribunal de Justicia de la
Unión Europea. En vista de ello y para mayor seguridad el plazo de 1 año a que se refiere el texto sería recomendable
computarlo desde el citado día 27 febrero 2014.
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también, en aras de ese principio de plena indemnidad, al abono de los intereses
legales de la cantidad a devolver desde el día en que fueron indebidamente
ingresadas, y calculados los intereses para cada ingreso.
B) Devolución de ingresos indebidos
También sería posible solicitar la incoación de un expediente de devolución de
ingresos indebidos según lo prescrito en los artículos 32 y 221 de la Ley 58/2003, de
17 de diciembre, General Tributaria, para lo cual existiría legitimación por parte de
quienes hubiesen sufrido la repercusión del IVMDH de acuerdo con el artículo 14, b)
del Real Decreto 520/2005, de 13 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento
general de desarrollo de la Ley General Tributaria en materia de revisión en vía
administrativa.
No obstante, por tratarse de un ingreso tributario y dado que el expediente de
devolución de ingresos indebidos sólo se contempla en el ámbito de las deudas
tributarias y de las sanciones, de seguirse esta vía podrían estimarse prescritos todos
los pagos que tuvieran una antigüedad superior a cuatro años siendo también el día
inicial de este plazo el de publicación de la sentencia del Tribunal de Justicia y el
final la fecha en que se hubiera efectuado cada pago por el IVMDH, de conformidad
con los artículos 66, c) y 67.1 de la citada Ley General Tributaria.
También en el caso de devolución de ingresos indebidos, la Administración
tributaria debe abonar el interés de demora (que será el interés legal del dinero
vigente a lo largo del período en que aquel resulte exigible, incrementado en un 25
por ciento, salvo que la Ley de Presupuestos Generales del Estado establezca otro
diferente), calculado sobre el importe de la devolución desde la fecha en que se
hubiere realizado el ingreso indebido, hasta la fecha en que se ordene el pago de la
devolución, sin necesidad de que el reclamante de la devolución lo solicite (artículo
32.2 en relación con el art. 26 de la citada LGT).
Cabe pensar con todo fundamento que por el hecho de que la gestión del
IVMDH no hubiera sido traspasada a Generalidad de Cataluña de acuerdo con lo que
establece la disposición primera de la Ley 16/2010, de 16 Julio, de Régimen de
cesión de tributos del Estado a la Comunidad Autónoma de Cataluña y de aplicación
del alcance y condiciones de dicha cesión, tampoco lo ha sido a ninguna de las
restantes Comunidades Autónomas, razón por la cual la oficina gestora del referido
IVMDH continúa siendo la unidad de la Agencia Estatal de Administración
Tributaria competente en materia de gestión de los impuestos especiales de
fabricación, según lo previsto en el punto primero de la Orden HAC/1554/2002, de
17 de junio, por la que se aprueban las normas de gestión del Impuesto sobre Ventas
Minoristas de Determinados Hidrocarburos. Lo que lleva a entender que la solicitud
de devolución habría que formularla ante la dependencia de la Agencia Estatal de
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Administración Tributaria competente por razón del territorio, dirigida a la Oficina
Gestora de Impuestos Especiales.
Y en cuanto a la posibilidad de compaginar la reclamación por responsabilidad
patrimonial del Estado-legislador con la solicitud de devolución de ingresos
indebidos por las anualidades no prescritas, consideramos que no hay ninguna norma
que lo prohíba; sin perjuicio de que tal vez lo más conveniente pudiera ser realizar
únicamente la reclamación por responsabilidad patrimonial o extra-contractual
agrupando en ella todas las cantidades satisfechas por el IVMDH.
Manuel M. Vicens
Secretario General y Asesor Jurídico